構(gòu)建我國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的建議論文
【第一章】公益訴訟相關(guān)概念
【第二章】檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法理分析
【第三章】國外檢察機(jī)關(guān)提起公訴制度借鑒
【第四章】構(gòu)建我國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的建議
【結(jié)語/參考文獻(xiàn)】檢察部門提起公訴法律機(jī)制完善研究結(jié)語與參考文獻(xiàn)
一、構(gòu)建我國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的建議。
檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是當(dāng)今的熱點(diǎn)話題，如何設(shè)計(jì)出符合中國國情的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度是我們亟需解決的問題。筆者借鑒國外檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的內(nèi)容，以及對國情和檢察實(shí)踐的一些做法，從檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)遵循的原則、訴前程序、訴訟程序設(shè)計(jì)等幾個(gè)方面來構(gòu)架一套有可行性的規(guī)則，以其對司法實(shí)踐有幫助。
（一）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)遵循的原則。
1、公益性原則。
就檢察機(jī)關(guān)起訴條件而言適用于公益性原則，它是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的基石。公益原則最大的優(yōu)勢是防止檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟這一領(lǐng)域?yàn)E用訴權(quán)，濫用司法資源。換言之就是檢察機(jī)關(guān)要提起公益訴訟，必須要以實(shí)際損害公益為前提，判斷案件是否是侵害公益應(yīng)由法院來判斷。司法自治是民事訴訟領(lǐng)域一個(gè)很重要的原則，在國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展過程中，國家對民事訴訟的干預(yù)也越來越明顯，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的目的是為了維護(hù)國家公共利益，但在私法自治的民事訴訟基礎(chǔ)上，國家進(jìn)行干預(yù)必須適度。就不特定多數(shù)人的利益受到侵犯時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能提起公益訴訟。而通過保護(hù)特定人利益進(jìn)行的訴訟，不屬于提起檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范疇。除此之外，在不涉及公共利益的案件，公民個(gè)人完全可以按照法律規(guī)定自己起訴，即是存在不愿起訴、不敢起訴、不能起訴、無人起訴的情況，檢察機(jī)關(guān)也可以為公民個(gè)人提供法律援助或者是支持起訴，但不能代為起訴，否則就會造成公權(quán)力濫用，反而會侵犯他人的正當(dāng)合法利益。
2、補(bǔ)充性原則。
這一原則反映在起訴順位上，探討的是檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟時(shí)能否成為第一順位起訴人。在2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議通過的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱《辦法》）中對檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟和行政公益訴訟中對起訴順位作了規(guī)定。如民事公益訴訟中在無適格主體或者適格主體未提起訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟；行政公益訴訟中公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關(guān)系而無法提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟。從理論層面上看，根據(jù)公共信托理論的概念，政府是公益代表（管理公共財(cái)產(chǎn)、管理社會公共事務(wù)）；公民個(gè)人也是公益的代表。檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它通過履行職能來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職能，維護(hù)社會公共利益。但維護(hù)社會公共利益不能夠等同于檢察機(jī)關(guān)就是公益代表，檢察機(jī)關(guān)只能是公益訴訟的代表人，而不能是公益代表，所謂無授權(quán)就無代表。只有個(gè)人和社會團(tuán)體不起訴或者不愿起訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能作為保護(hù)公益的司法底線進(jìn)而向法院起訴。補(bǔ)充性原則并不意味著在發(fā)生公益侵害的案件后，檢察機(jī)關(guān)只有等到無人起訴才能向法院提起訴訟。而是有更為適格的主體起訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)不宜提起訴訟。這一原則也是為了防止檢察機(jī)關(guān)過度關(guān)注公益訴訟，導(dǎo)致訴訟權(quán)濫用。
3、時(shí)效性原則。
檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其保護(hù)公益的手段不僅僅體現(xiàn)在提起訴訟上。比如檢察機(jī)關(guān)可向行政機(jī)關(guān)建議其采取訴訟手段保護(hù)公益，也可以支持更專業(yè)、更具代表性的社會團(tuán)體參與公益訴訟，還可以采用自偵手段對不作為或者亂作為的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查，開展在公益領(lǐng)域中的職務(wù)犯罪偵查。綜上所述，檢察機(jī)關(guān)保護(hù)公益的手段多樣，所以只有在其他手段窮盡、無效或者沒有比公益訴訟效率好的時(shí)候，才可以選擇向法院提起公益訴訟。時(shí)效性原則決定了公共利益能否得到有效救濟(jì)，也決定了公共利益受損失能否減少，保護(hù)社會公益的效果是否令人滿意。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的效率有可能是最低的，有時(shí)候盲目選擇提起公益訴訟會導(dǎo)致不能有效保護(hù)公益的目的。
（二）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)處理好三種關(guān)系。
檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不僅能監(jiān)督和制約行政機(jī)關(guān)的行政行為，還能保護(hù)國家利益和社會公益，改善生態(tài)環(huán)境和人民的生活環(huán)境。我國社會公益組織發(fā)展不完善，目前依靠社會組織提起公益訴訟的數(shù)量和質(zhì)量上都不令人滿意，社會公益組織提起公益訴訟有時(shí)也比較困難，很難發(fā)揮自身優(yōu)勢，我們就更要強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的作用。目前，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟還存在很多瓶頸，和有權(quán)提起公益訴訟的個(gè)人和社會組織不能有效形成“組合拳”保護(hù)公益。不過要讓檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中發(fā)光發(fā)熱，我們還需要處理好以下三種關(guān)系：
1、在案源發(fā)現(xiàn)上處理好主動和被動的關(guān)系。
在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)期間所存在最大的問題就是很難發(fā)現(xiàn)此類公益訴訟的案件線索�，F(xiàn)實(shí)生活中侵害公益事件比較多，證明此類線索是存在的。但檢察機(jī)關(guān)尚未完善發(fā)現(xiàn)此類線索的機(jī)制，往往是很被動地接受侵犯公益的線索案件，屬于“等米下鍋”.正確處理好發(fā)現(xiàn)線索的主動和被動性決定了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟能否良性、有效發(fā)展的關(guān)鍵。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟和私益訴訟的另一個(gè)區(qū)別表現(xiàn)在啟動機(jī)制上，檢察機(jī)關(guān)能主動出擊具有能動性，私益訴訟更多體現(xiàn)在被動的“不告不理”.就檢察機(jī)關(guān)的受案的被動性導(dǎo)致有些地區(qū)公益訴訟很難開展。如果檢察機(jī)關(guān)能有自己的“偵查”隊(duì)伍，那么在受案線索上就能被動變主動，積極作為，廣泛收集線索，促使?jié)撛诘膿p害公益的案件告破，很大程度上解決了檢察機(jī)關(guān)案源少的問題1.
2、在結(jié)案方式上要處理好調(diào)解和判決的關(guān)系。
在民事訴訟中，最主要的兩種結(jié)案方式是調(diào)解和判決。調(diào)解往往在司法辦案中備受推崇，因?yàn)檎{(diào)解可以節(jié)省很多司法資源，也能使案件雙方當(dāng)事人在和平氛圍中解決問題。那么在公益訴訟中是適用哪一種結(jié)案方式會更有效呢？筆者認(rèn)為，在現(xiàn)階段--公益訴訟剛起步的階段，在處理公益訴訟的案件時(shí)更應(yīng)該注重以法院判決為結(jié)案的方式。在公益訴訟領(lǐng)域，以調(diào)解的方式結(jié)案是對侵害公共利益的行為進(jìn)行模糊處置，導(dǎo)致是非界限難定。以調(diào)解為解決方式很難為公益訴訟立法上的完善提供準(zhǔn)確規(guī)則和借鑒，政府也和很難制定相關(guān)公共利益保護(hù)政策，公民個(gè)人很難把握其行為是否侵害公益，難形成行為預(yù)期和規(guī)則預(yù)期。最后，以調(diào)解為解決的公益訴訟案件，減弱了后續(xù)追責(zé)的力度，堵塞了后續(xù)救濟(jì)的渠道，相對地軟化了公益訴訟的權(quán)威。綜上所述，在公益訴訟制度建設(shè)前期，我們更應(yīng)該以判決的方式來結(jié)案。其有助于提升檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)威性和公信力，對公益訴訟起到了示范效果。待公益訴訟制度完善后，我們更提倡以調(diào)解的方式來了解公益訴訟的案件。調(diào)解結(jié)案最大的優(yōu)勢在于時(shí)效性，有時(shí)為了防止公共利益受損害范圍擴(kuò)大，損失加深，涉及消費(fèi)領(lǐng)域或者公共衛(wèi)生領(lǐng)域的侵害事件發(fā)生時(shí)，有時(shí)往往會加大社會輿情，加深社會矛盾，這就需要以調(diào)解的方式來迅速解決公益侵害案件，更好的對公益損害結(jié)果進(jìn)行救濟(jì)。
3、處理好有權(quán)提起公益訴訟的社會團(tuán)體、組織和檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系。
民事訴訟法中把民事公益訴權(quán)授予了“有關(guān)機(jī)關(guān)和組織”.法律所規(guī)定的機(jī)關(guān)最主要的是檢察機(jī)關(guān)；法律規(guī)定的組織包括消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會（《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》有規(guī)定）、中華環(huán)境保護(hù)協(xié)會（《環(huán)境保護(hù)法》有規(guī)定）等組織，但這類法律規(guī)定的組織在目前來說在我國數(shù)量很少。之前在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的原則中有講過，檢察機(jī)關(guān)在有規(guī)定的社會組織和團(tuán)體下起著最后保障的作用，防止濫用訴權(quán)。這里也強(qiáng)調(diào)必須由社會團(tuán)體和社會組織先起訴，檢察院可以支持他們起訴。這樣既可以節(jié)省檢察機(jī)關(guān)的司法資源，又可以發(fā)揮到社會團(tuán)體和組織的作用。但現(xiàn)實(shí)情況是難依靠我國社會團(tuán)體和組織來保護(hù)公益：一是這類組織少；二是這類組織缺少人力、物力、財(cái)力；三是這類組織有些名存實(shí)亡，不作為。截至2016年12月底，在試點(diǎn)地區(qū)，有法律規(guī)定的社會組織和團(tuán)體提起公益訴訟案件22起，占比18.33%,檢察機(jī)關(guān)督促或者支持社會團(tuán)體或組織提起民事公益訴訟的有120件，從這看檢察機(jī)關(guān)基本占主導(dǎo)作用。在試點(diǎn)地區(qū)內(nèi)不具備相關(guān)資質(zhì)的社會組織提起公益訴訟的案件多達(dá)55件，占比45.83%.從這項(xiàng)數(shù)據(jù)可以看出，有資格的社會團(tuán)體反倒不如那沒有資格的社會團(tuán)體對公益保護(hù)那么“熱心”,問題出在哪里，本文就不作研究。解決社會組織和團(tuán)體對在公益訴訟當(dāng)中的“懈怠”問題，關(guān)鍵在于加強(qiáng)和發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的作用，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該以自身所具備的公權(quán)力為公益訴訟打開局面，待整個(gè)公益訴訟體制完善、成熟之后，其他社會團(tuán)體和組織對公益訴訟就會有更好的適應(yīng)感和代入感，進(jìn)而在公益訴訟中發(fā)揮自己應(yīng)有的作用。在有法律規(guī)定的組織或團(tuán)體提起的公益訴訟中，我們要強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，即檢察機(jī)關(guān)要對這類公益訴訟全程參與監(jiān)督，對社會團(tuán)體和組織要支持起訴、督促起訴，制定和完善提起行政附帶公益訴訟制度和刑事附帶公益訴訟制度。處理上上訴關(guān)系，不僅能起到對公益訴訟的監(jiān)督作用，還能強(qiáng)化對社會公益的公權(quán)力保障作用。
（三）推動和改進(jìn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的訴前程序。
在十八屆四中全會出臺的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》中對檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟和行政公益訴訟中都有訴前程序的規(guī)定，即：民事公益訴訟中規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)依法督促或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織應(yīng)當(dāng)在收到督促或者支持起訴意見書后一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)�！痹谛姓嬖V訟中規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書后一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)�！�26訴前程序是檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)主動糾錯(cuò)，推動相關(guān)主體保護(hù)公益的柔性方式，在訴前程序解決問題，既節(jié)約了司法資源，又提高了問題解決的時(shí)效性。如之前提到的鷹潭盛發(fā)銅業(yè)公司非法處置危險(xiǎn)廢物一案，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，環(huán)保部門責(zé)令盛發(fā)銅業(yè)公司限期整改，將非法處置廢物的廠房收回，清理了危險(xiǎn)有害物質(zhì)，采取措施防止污染的持續(xù)和擴(kuò)大。訴前程序在其中發(fā)揮了重要作用，充分調(diào)動了其他主體適格保護(hù)公益的積極性，促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)糾正違法行為的主動性。
筆者對訴前檢察建議程序的內(nèi)容、提出時(shí)間、法律效力提出以下幾點(diǎn)看法：
1、明確訴前檢察建議程序的內(nèi)容。
《辦法》未對公益訴訟訴前檢察建議的內(nèi)容作明確規(guī)定，但根據(jù)檢察院以往所發(fā)出的檢察建議中我們就可以了解大概。首先，內(nèi)容中必須要有公益損害的事實(shí)和基本情況說明。只有在公益受損的前提下，檢察機(jī)關(guān)才能行使職權(quán)，所以在檢察建議中應(yīng)盡量把受損的情況寫清楚，受損程度只要達(dá)到訴前程序的必要即可，不需要評估受損的具體程度。其次，應(yīng)有檢察機(jī)關(guān)在公益保護(hù)中的職權(quán)說明。如需要告知建議對象檢察機(jī)關(guān)授權(quán)的依據(jù)、建議對象應(yīng)承擔(dān)的法律后果，二者不可或缺。訴前程序一般不具備強(qiáng)制力，建議對象往往不夠重視，所以檢察機(jī)關(guān)應(yīng)做出必要的提醒，如不履行相應(yīng)義務(wù)將可提起訴訟，如發(fā)現(xiàn)違法線索，應(yīng)移交至自偵部門。最后，建議內(nèi)容應(yīng)具備一定的可行性和可操作性，不應(yīng)該過于抽象和籠統(tǒng)，應(yīng)包含具體的處理內(nèi)容、處理標(biāo)準(zhǔn)和處理期限。明確具體標(biāo)準(zhǔn)是為了避免公益保護(hù)出現(xiàn)拖延等情況，《辦法》中有規(guī)定檢察建議處理期限為一個(gè)月，筆者認(rèn)為該期限設(shè)置過短，且有些脫離實(shí)際，導(dǎo)致某些訴前檢察建議達(dá)不到預(yù)期效果，應(yīng)按照公益受損程度、受損性質(zhì)、整改難度分別對待。
2、完善訴前檢察建議證據(jù)收集和財(cái)產(chǎn)保全制度。
檢察機(jī)關(guān)在發(fā)出訴前檢察建議前的證據(jù)收集應(yīng)做到什么程度，是否應(yīng)實(shí)施財(cái)產(chǎn)保全都沒有明確的規(guī)定。一般而言，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該在查明全部事實(shí)后再發(fā)出檢察建議，這是最穩(wěn)妥的做法，但有時(shí)要根據(jù)特殊的不同案件情況區(qū)別處理：比如公益受損已經(jīng)是既定的事實(shí)，結(jié)果無法改變時(shí)，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)該盡量收集證據(jù)后發(fā)建議，以保證最終的訴訟結(jié)果；比如公益受損處于持續(xù)狀態(tài)，且不及時(shí)收集證據(jù)，證據(jù)會滅失的情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)優(yōu)先收集證據(jù)后提建議，以保證事后的追償；再比如公益處于受損害中，且繼續(xù)受損害將會帶來更大的損失的前提下，檢察機(jī)關(guān)掌握必要的證據(jù)下就應(yīng)該及時(shí)發(fā)出檢察建議，以避免公益受損范圍加大、加深。
訴前檢察建議不具備強(qiáng)制執(zhí)行力，而且理論上有一個(gè)月的時(shí)間空檔期。在這一個(gè)月的期限內(nèi)，建議對象很可能會有轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的舉動，給后期法院判決執(zhí)行帶來很大阻礙。檢察機(jī)關(guān)在發(fā)出檢察建議期間還不是公益訴訟的主體，還不能確定是否提出訴訟，所以無法向法院申請財(cái)產(chǎn)保全措施，但檢察機(jī)關(guān)可以隨時(shí)關(guān)注建議對象的財(cái)產(chǎn)狀況，發(fā)現(xiàn)建議對象有轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的行為，可以建議對象采用明確不答復(fù)的建議，以至于檢察機(jī)關(guān)可以及時(shí)進(jìn)入訴訟程序而進(jìn)行財(cái)產(chǎn)保全。
3、進(jìn)一步明確訴前檢察建議具備的法律效力。
首先，檢察建議不具有排他效力。在司法實(shí)踐中，公益損害的主體可能有多個(gè)，檢察建議只發(fā)一份明顯不合適，如依次發(fā)，可能會有很長的等待時(shí)間，這時(shí)就可以一同發(fā)出檢察建議，并在檢察建議中附帶說明，如此做到的優(yōu)勢在于可以節(jié)約時(shí)間成本，讓建議對象之間能形成合力，保護(hù)公益。建議對象也可以不采用檢察建議的具體措施，而采用實(shí)際操作中更加有效的方式方法來處理公益問題，達(dá)到建議所提到的處理效果。
其次，訴前檢察建議沒有確定力。表現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)的建議內(nèi)容有時(shí)會不完全準(zhǔn)確，由于專業(yè)知識和專業(yè)人員的缺乏，檢察機(jī)關(guān)針對所查的公益損害的事實(shí)和建議的合理性負(fù)責(zé)，并不需要得到必然地準(zhǔn)確結(jié)論。所以建議對象在開展救濟(jì)工作的時(shí)候并不一定以檢察建議為藍(lán)本，應(yīng)以建議的線索為準(zhǔn)自行開展調(diào)查和處理事宜。檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議并不必然會提起訴訟，如建議對象沒有采納建議，但停止了侵害，或者高檢院對于層報(bào)內(nèi)容不批準(zhǔn)，或者檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為侵害結(jié)果不明顯，都可導(dǎo)致不提起訴訟的情況。
最后，訴前檢察建議沒有證明力。檢察建議不等同于生效的判決書或者調(diào)解書，它是不能作為證據(jù)使用或者后期執(zhí)法的依據(jù)。檢察建議也不必然認(rèn)定建議對象存在不履職或者違法的行為，其他的個(gè)人或者組織不能以檢察建議為依據(jù)主張權(quán)利。
（四）進(jìn)一步完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的訴訟程序。
案件線索經(jīng)過了訴前檢察建議程序，建議對象不按照建議內(nèi)容進(jìn)行整改或者明確不整改，檢察機(jī)關(guān)就可以依法提起公益訴訟。《辦法》中對檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的訴訟程序作了初步的設(shè)計(jì)。
1、擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的管轄范圍。
《辦法》中對檢察院提起公益訴訟的管轄作了明確的規(guī)定：人民檢察院提起民事公益訴訟的案件，一般由侵權(quán)行為地、損害結(jié)果地或者被告住所地的市（分、州）人民檢察院管轄。有管轄權(quán)的人民檢察院由于特殊原因，不能行使管轄權(quán)的，應(yīng)當(dāng)由上級人民檢察院指定本區(qū)域其他試點(diǎn)地區(qū)人民檢察院管轄。上級人民檢察院認(rèn)為確有必要，可以辦理下級人民檢察院管轄的`案件。下級人民檢察院認(rèn)為需要由上級人民檢察院辦理的，可以報(bào)請上級人民檢察院辦理。有管轄權(quán)的人民檢察院認(rèn)為有必要將本院管轄的民事公益訴訟案件交下級人民檢察院辦理的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請其上一級人民檢察院批準(zhǔn)。由規(guī)定可以看出，高檢院提起公益訴訟管轄權(quán)授予了市級院，縣級檢察機(jī)關(guān)沒有管轄權(quán)限。在改革初的試點(diǎn)期，由市級院擔(dān)任公益訴訟主體有其優(yōu)勢。長此以往，會導(dǎo)致市級院的訴訟壓力過重，還會打擊基層院的辦案積極性，不利于檢察資源縱向發(fā)展，也不利于對公共利益的保護(hù)。筆者認(rèn)為，公益侵害范圍不大、涉案金額小或者僅僅是發(fā)生在縣鄉(xiāng)一級的公益損害案件，可以由縣級院提起訴訟。有些公益訴訟案件特點(diǎn)呈現(xiàn)范圍廣、影響大，比如“三鹿奶粉”案件，跨省的環(huán)境污染案件，其管轄權(quán)應(yīng)該明確。比如跨省的環(huán)境污染案件可以由高檢院制定省級檢察院提起訴訟，影響大、輿論壓力大的案件可以由被告住所地的省級檢察院提起訴訟為宜。
2、增加檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的起訴方式。
《辦法》中第一條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或適格主體不提起訴訟的情況下，可以提起民事公益訴訟。第二十八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關(guān)系，沒有也無法提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提起行政公益訴訟。綜上，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是最后的解決方式，只是單純以公益訴訟人的身份參與到公益訴訟中，比起英美德法等國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的方式都顯得單一化。一般來說，公益訴訟的方式既不能單一化，也不能多樣化。單一化限制了公益訴訟的發(fā)展，多樣化導(dǎo)致理不清頭緒，在實(shí)踐中帶來不必要的麻煩，司法資源浪費(fèi)。所以如何確定起訴類型，要立足案件本身，因地制宜地制定。
筆者認(rèn)為我們可以借鑒英國和巴西檢察機(jī)關(guān)的提起公益訴訟的做法，在公民或社會公益組織提起的公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)可以參與其中共同起訴。這種情況針對的是受損害特定個(gè)人，受侵害個(gè)人尋求檢察機(jī)關(guān)幫助，在提交申請救濟(jì)之后，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況一并提起公益訴訟，一起作為訴訟原告。在共同起訴的前提下，檢察機(jī)關(guān)與受損害個(gè)人雖然在訴求上有所不同，個(gè)人更側(cè)重于損害賠償方面（經(jīng)濟(jì)賠償），檢察機(jī)關(guān)側(cè)重于對公益利益的保護(hù)與救濟(jì)。雖訴求不同，但不影響訴訟結(jié)果。作為共同原告能夠減少浪費(fèi)司法資源，縮短法院審理期限，更好地保障公共利益。
3、建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件調(diào)解制度。
檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的目的就是為了保護(hù)公益。訴訟是成本較大的一種解決方式，而調(diào)解是相對來說節(jié)約司法成本的一種方式。筆者之前也探討過檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件在開展前期，法院應(yīng)盡量使用判決方式結(jié)案，但不能忽略調(diào)解解決問題的方式，調(diào)解也可以實(shí)現(xiàn)對行政行為的監(jiān)督。但我們不能為了調(diào)解而調(diào)解，而應(yīng)該注重在實(shí)體和程序上把關(guān)和審查，避免把公益訴訟當(dāng)成討價(jià)還價(jià)的場所。我們應(yīng)該認(rèn)清，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟與其他民事訴訟上有一定的區(qū)別，所以調(diào)解制度不能引用至公益訴訟的全部案件。如超越職權(quán)的行政行為就不適用用調(diào)解制度，行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)的原因是其在某些方面不具備處分權(quán)，這類案件只能通過法院判決來結(jié)案。調(diào)解程序可以通過法院依職權(quán)啟動，可以通過檢察院依申請啟動。從司法實(shí)踐來看，筆者認(rèn)為調(diào)解制度適用于一審程序，而不適用二審或者再審程序中。一審中，在雙方自愿、公平、工作的前提下適用調(diào)解能化解矛盾，促進(jìn)社會和諧。案件進(jìn)入到二審或者再審程序，證明雙方當(dāng)事人在是否侵害公共利益、解決方法上的爭議較大，應(yīng)以判決作為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件的主要解決方式。
4、明確檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件被告不具備反訴權(quán)。
檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟中，被告是否有反訴權(quán)一直存在著爭議，也是比較細(xì)微的問題。有的學(xué)者反對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的理由就是被告不能反訴；有的學(xué)者支持檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有公益訴訟權(quán)，同時(shí)被告的反訴權(quán)也應(yīng)保留。上述兩種觀點(diǎn)完全混淆了權(quán)利行使的關(guān)系，好比將“行為能力”和“權(quán)利能力”混為一談。反訴權(quán)是指本訴的被告以本訴原告為被告，向受訴法院提出的與本訴有牽連的獨(dú)立的反請求，這是民事訴訟法上對反訴的定義，檢察機(jī)關(guān)并未剝奪被告的反訴權(quán)。在檢察機(jī)關(guān)直接提起的公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)代表的是公共利益，與案件本身不存在利害關(guān)系，所以不是反訴對象，這也就解釋為什么在檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟中被告無法提起反訴的原因了。
5、舉證責(zé)任。
檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，并不改變行政機(jī)關(guān)在訴訟中的舉證責(zé)任。但由于檢察機(jī)關(guān)本身掌握了公共利益受到侵害的證據(jù)，而且也有一定的調(diào)查核實(shí)權(quán)力和證明能力，因此，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中，通常會積極承擔(dān)推進(jìn)說明的證明責(zé)任。為完善環(huán)境公益訴訟舉證責(zé)任分配進(jìn)行探索。即在現(xiàn)行舉證責(zé)任倒置規(guī)則不能滿足充分舉證要求的情況下，探索新的途徑和方法，完善環(huán)境公益訴訟舉證責(zé)任分配規(guī)則，促使舉證雙方的舉證功能得到充分發(fā)揮，幫助還原案件核心事實(shí)，促成案件的合理審判。
化解舉證責(zé)任方面的難題，應(yīng)該堅(jiān)持舉證責(zé)任倒置規(guī)則的立場和出發(fā)點(diǎn)，從各方面完善舉證責(zé)任方法，通過豐富證據(jù)種類、運(yùn)用基本事實(shí)推定以及發(fā)揮支持起訴功能使環(huán)境公益訴訟證據(jù)提供途徑多元化。在保障訴訟兩造實(shí)質(zhì)公平的前提下，完善舉證責(zé)任機(jī)制，使雙方積極履行提供證據(jù)的責(zé)任，形成證據(jù)互動，豐富的證據(jù)讓法官有更多斷案依據(jù)，讓案件事實(shí)更加明晰，從而推動我國環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐。
6、增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的執(zhí)行力，建立執(zhí)行監(jiān)督體系。
訴訟程序最后階段是執(zhí)行，案件最終能否解決矛盾的關(guān)鍵在于判決后是否能執(zhí)行、執(zhí)行是否到位。因?yàn)樵V訟是最后的救濟(jì)途徑，如果案件在勝訴后的執(zhí)行效果不好，會打擊當(dāng)事人對司法制度的信心，嚴(yán)重影響司法權(quán)威。公益訴訟亦是如此，為了保護(hù)社會公益，取得良好的社會效果，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的執(zhí)行更應(yīng)該“變現(xiàn)”:首先，與判決息息相關(guān)的個(gè)人、組織屬于執(zhí)行監(jiān)督者的行列，因?yàn)榻Y(jié)果與自身利益掛鉤，所以這類群體也是最負(fù)責(zé)任的監(jiān)督者；其次，檢察機(jī)關(guān)作為訴訟原告的另一身份是國家監(jiān)督機(jī)關(guān)，當(dāng)然是公益訴訟的監(jiān)督者，也是最具保障力的監(jiān)督者；最后，法院可以把監(jiān)督的責(zé)任委托或賦予第三方組織，由他們負(fù)責(zé)對判決執(zhí)行的監(jiān)督，其監(jiān)督費(fèi)用由法院承擔(dān)，法院同時(shí)要負(fù)責(zé)審查第三方組織的資金使用情況和監(jiān)督情況。法院放權(quán)第三方組織來監(jiān)督執(zhí)行有例可查。
2011年發(fā)生在貴州好一多乳業(yè)股份有限公司環(huán)境污染一案，法院在該案的執(zhí)行階段，委托貴陽公眾環(huán)境教育中心進(jìn)行執(zhí)行監(jiān)督，起到了示范作用，取得很好的社會效果和法律效果。同樣道理，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的其他領(lǐng)域也可以使用該做法，讓更多的人參與到公益訴訟中，提高全民保護(hù)公共利益的意識。
（五）三大責(zé)任追究機(jī)制的銜接問題。
無論是刑事附帶民事公益訴訟還是行政公益訴訟附帶民事公益訴訟，核心的問題還是行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任三種違法構(gòu)成與可罰性標(biāo)準(zhǔn)的銜接。
1、 民事責(zé)任與行政責(zé)任追究機(jī)制的銜接問題。
試點(diǎn)期間，檢察行政公益訴訟的訴訟請求僅限于提起撤銷之訴、履行之訴和確認(rèn)之訴，特別是撤銷判決和確認(rèn)判決一旦做出，容易引發(fā)判決結(jié)果不具有執(zhí)行性的爭議。而在環(huán)境領(lǐng)域，行政責(zé)任與民事責(zé)任之間通常有因果關(guān)系或是互為先決性因素。因此，如果存在環(huán)境民事侵權(quán)的情況下，一般也存在行政侵權(quán)，檢察機(jī)關(guān)可以一并提起行政公益訴訟附帶民事公益訴訟，一方面可以糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，另一方面可以通過一并提起民事公益訴訟解決民事?lián)p害賠償問題，從而更加全面徹底地保護(hù)公益。如吉林省長白山市檢察院訴長白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局及江源縣中醫(yī)院行政附帶民事公益訴訟案，作為全國首例行政公益訴訟附帶民事公益訴訟案起到了很好的示范效應(yīng)，但在實(shí)踐中要普遍適用還需完善相關(guān)理論與制度。
2、民事責(zé)任與刑事責(zé)任追究機(jī)制的銜接問題。
檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和刑事附帶民事訴訟在提起訴訟的范圍上也存在著交叉重疊的部分。如《刑事訴訟法》第99條第2款規(guī)定“如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟�！钡捎趪邑�(cái)產(chǎn)與國家利益的內(nèi)涵與外延并不一致，因此不能歸入刑事附帶民事訴訟范圍的利益損害，可以單獨(dú)提起民事公益訴訟。鑒于民事侵權(quán)證明責(zé)任重，證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求高，試點(diǎn)期間的檢察民事公益訴訟案件線索多是經(jīng)過刑事處理后移送而來的，或者在刑事處理過程中民行檢察部門的工作人員就跟進(jìn)監(jiān)督，借用刑事偵查手段收集和固定證據(jù)。這種變通做法一方面是囿于《試點(diǎn)方案》中并沒有規(guī)定專門的調(diào)查手段，不利于檢察機(jī)關(guān)收集證據(jù)；另一方面也是環(huán)境侵權(quán)行為的因果關(guān)系推定非常復(fù)雜，不借用法定偵查手段或者鑒定手段，很難確定侵權(quán)責(zé)任與因果關(guān)系。為了避免這種變通做法的尷尬，建議立法機(jī)關(guān)對《刑事訴訟法》第99條第2款做擴(kuò)大性解釋，將檢察民事公益訴訟的范圍納入刑事附帶民事訴訟保護(hù)領(lǐng)域。
3、行政責(zé)任與刑事責(zé)任追究機(jī)制的銜接問題。
行政責(zé)任與刑事責(zé)任追究機(jī)制的銜接問題一直是學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界比較關(guān)注的問題。在行政公益訴訟試點(diǎn)過程中，這個(gè)問題與行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)緊密相關(guān)。實(shí)踐中，通常是檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)沒有履行職責(zé)，發(fā)出訴前檢察建議督促其履職，行政機(jī)關(guān)就直接將侵權(quán)人移送給司法機(jī)關(guān)，回復(fù)檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行了職責(zé)。這種“一送了之”現(xiàn)象的根源并非完全是行政機(jī)關(guān)選擇性執(zhí)法的結(jié)果，還涉及立法與執(zhí)行層面存在的種種弊端。立法層面的問題表現(xiàn)為法律直接將行政執(zhí)法與刑事司法的領(lǐng)域進(jìn)行了涇渭分明的劃分。
其次，我國關(guān)于行政執(zhí)法與刑事司法的銜接缺乏明確的立法規(guī)范或者現(xiàn)有的立法規(guī)范過于原則。立法中關(guān)于兩法銜接最常用的表述是“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”或者“尚不構(gòu)成犯罪，依法應(yīng)給予……處罰，依據(jù)……進(jìn)行處罰”.實(shí)踐中兩法銜接的情形遠(yuǎn)比這兩句話要復(fù)雜得多，這就給行政機(jī)關(guān)留下了寬廣的選擇性執(zhí)法空間。針對行政機(jī)關(guān)以罰代刑的問題，已經(jīng)有許多規(guī)范性文件進(jìn)行了專門規(guī)范，但是這些規(guī)范性文件通常由兩辦制定或者幾個(gè)部委聯(lián)合制定。這些文件總體上均側(cè)重于構(gòu)建行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向刑事執(zhí)法部門移送案件的單向機(jī)制，而未關(guān)注到雙向移交機(jī)制的建構(gòu)問題。由于我國《刑法》對污染環(huán)境等定罪標(biāo)準(zhǔn)過高，因此不構(gòu)成犯罪或者已經(jīng)追究犯罪仍需行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)的情形很多。在解決該問題應(yīng)考慮刑事制裁與行政處罰的側(cè)重點(diǎn)不同、手段不同，功能不同來完善相關(guān)理論制度。
【構(gòu)建我國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的建議論文】相關(guān)文章：
3.有關(guān)我國環(huán)境影響評價(jià)制度的不足與建議論文
8.提起他