我國(guó)城市社區(qū)管理面臨的主要問(wèn)題及其建議論文
摘要: 大力推進(jìn)社區(qū)管理是我國(guó)城市基層管理體制的重大改革，是城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然要求。在我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何逐步健全城市社區(qū)管理，是城市政府面臨的一個(gè)待解決的問(wèn)題。本文分析了我國(guó)城市社區(qū)管理面臨的主要問(wèn)題、城市社區(qū)管理模式及特點(diǎn)，提出了進(jìn)一步加強(qiáng)和完善我國(guó)城市社區(qū)管理的建議。
關(guān)鍵詞: 現(xiàn)代化進(jìn)程; 城市社區(qū); 城市社區(qū)管理
20世紀(jì)80年代中后期以來(lái)，我國(guó)逐步開(kāi)展的城市社區(qū)建設(shè)與管理是城市基層管理體制的改革與創(chuàng)新，是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期解決社會(huì)矛盾、維持社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)城市居民自我教育、自我管理、自我服務(wù)，進(jìn)而提高城市現(xiàn)代化管理水平的必然要求�，F(xiàn)代社會(huì)是由政府、企業(yè)和社區(qū)共同構(gòu)成的一個(gè)網(wǎng)絡(luò)組織體系，社區(qū)是現(xiàn)代城市社會(huì)最為基礎(chǔ)的細(xì)胞，社區(qū)以共同的價(jià)值認(rèn)同和自治精神為市民構(gòu)筑了一個(gè)能夠營(yíng)造公共精神氛圍、實(shí)現(xiàn)公共理性和現(xiàn)代人格塑造的全新的公共平臺(tái)。黨的十六大報(bào)告提出要進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)的建設(shè)和管理，并指明了社區(qū)管理應(yīng)當(dāng)是民主自治，而不是政府的行政式管理。因此，在我國(guó)政府行政管理體制改革和城市現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何創(chuàng)新城市社區(qū)管理體系，是城市政府面臨的一個(gè)巫待解決的問(wèn)題。
一、城市社區(qū)的甚本內(nèi)涵
城市社區(qū)，是指在特定的區(qū)域內(nèi)由從事各種非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的密集人口所組成的社會(huì)。其主要特點(diǎn)是:(1)人口集中，異質(zhì)性強(qiáng);(2)經(jīng)濟(jì)和其他活動(dòng)頻繁;(3)具有各種復(fù)雜的制度、信仰、語(yǔ)言和多樣化的生活方式;(4)具有結(jié)構(gòu)復(fù)雜的各種群體和組織;(5)家庭的規(guī)模和職能較小，血緣關(guān)系淡化，人際關(guān)系較松散;(6)思想、政治、文化相對(duì)發(fā)達(dá)。社區(qū)是現(xiàn)代城市最為基礎(chǔ)的細(xì)胞。目前，我國(guó)城市社區(qū)的范圍一般是指經(jīng)過(guò)社區(qū)改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)。
二、我國(guó)城市社區(qū)管理面臨的主要問(wèn)題
1.城市社會(huì)人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，社區(qū)管理的難度增大
20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)城市人口構(gòu)成越來(lái)越復(fù)雜，一些不穩(wěn)定因素在增加，對(duì)原有社會(huì)秩序和管理體制形成了巨大壓力。主要表現(xiàn)在:(l)下崗和失業(yè)人員增多。企業(yè)改革中人員和資產(chǎn)的重組、政府機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)，使大量閑散人員以下崗、待業(yè)、停薪留職等形式與原單位脫離關(guān)系，被推向社會(huì)。(2)人口老齡化趨勢(shì)明顯。按照老齡人口占社會(huì)人口的比重7%以上的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，我國(guó)部分大城市已進(jìn)入老齡化社會(huì)。(3)城市貧困人群開(kāi)始出現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深人和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，今后一段時(shí)期，這類人群仍有增長(zhǎng)的趨勢(shì)。(4)流動(dòng)人口增多。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的流動(dòng)和轉(zhuǎn)移，城市戶籍制度的改革，使城市中的流動(dòng)人口和暫住人口越來(lái)越多，有不少城市已達(dá)到當(dāng)?shù)厝丝诳倲?shù)的20%以上，有些沿海城市高達(dá)50%，而且今后其增長(zhǎng)速度還會(huì)不斷加快。
2. 城市社區(qū)管理更多地體現(xiàn)為一種政府行為
理論研究表明，社區(qū)管理組織應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的社會(huì)組織系統(tǒng)，是社區(qū)居民為了達(dá)到某種共同目標(biāo)，自動(dòng)將其行動(dòng)彼此協(xié)調(diào)與聯(lián)合起來(lái)所形成的社會(huì)團(tuán)體。我國(guó)現(xiàn)行的城市基層社會(huì)管理層面的街道辦事處與居民委員會(huì)“政社合一”的社區(qū)管理體制，是與社區(qū)建設(shè)初期居民自治組織尚處于培育階段，需要政府外力推動(dòng)的國(guó)情分不開(kāi)的。從法律上講，社區(qū)居委會(huì)與街道辦事處是兩類性質(zhì)不同的組織，前者是基層群眾自治組織，后者是政府的派出機(jī)構(gòu)，是行政組織，兩者不應(yīng)該有行政上的隸屬關(guān)系。
目前，我國(guó)大多數(shù)城市社區(qū)居委會(huì)行政管理色彩較濃，通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)其主要原因有兩個(gè):一是缺少自治管理權(quán)利和能力，社區(qū)居委會(huì)與街道辦事處形成了事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系;二是社會(huì)居委會(huì)承擔(dān)了許多由政府委派的事務(wù)性工作，無(wú)暇顧及份內(nèi)的工作。社區(qū)居委會(huì)成了政府的“腿”，做的大部分工作是政府應(yīng)該做的事。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，其根本癥結(jié)在于城市政府在強(qiáng)調(diào)管理重心下移的同時(shí)，把許多不應(yīng)當(dāng)由基層政府承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)也一同轉(zhuǎn)移下來(lái)，由此加重了基層政府的社會(huì)負(fù)擔(dān)，致使街道辦事處不得不把大量事務(wù)性工作“轉(zhuǎn)嫁”給社區(qū)居委會(huì)。同時(shí)，一些社區(qū)居委會(huì)成員習(xí)慣于聽(tīng)從上級(jí)的指示和安排，缺乏獨(dú)立自主工作的能力。
3. 城市社區(qū)服務(wù)存在著政府化傾向
作為當(dāng)今日益全球化的社會(huì)領(lǐng)域中的重要組成部分，社區(qū)服務(wù)業(yè)主要是通過(guò)非營(yíng)利性的志愿服務(wù)來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷和政府缺陷所導(dǎo)致的市場(chǎng)服務(wù)不足和社會(huì)福利不足，是目前包括發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在內(nèi)的世界大多數(shù)國(guó)家*府都積極扶持的一種非營(yíng)利性活動(dòng)。我國(guó)的社區(qū)服務(wù)開(kāi)始于20世紀(jì)80年代中期，經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，已經(jīng)由最初純粹為社會(huì)特困群體提供社會(huì)救助和福利服務(wù)轉(zhuǎn)向同時(shí)面向社區(qū)居民提供便民利民服務(wù)，面向下崗失業(yè)職工提供再就業(yè)服務(wù)和社會(huì)保障服務(wù)以及面向社區(qū)單位提供社會(huì)化服務(wù)。
然而，在社區(qū)服務(wù)運(yùn)做過(guò)程*政府直接操作社區(qū)服務(wù)的現(xiàn)象值得關(guān)注。在一些城市由政府主辦的社區(qū)服務(wù)中心成了政府參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，社區(qū)服務(wù)在政府和企業(yè)的直接操作下，逐漸脫離了公益性軌道。因?yàn)�，社區(qū)服務(wù)的本質(zhì)屬性是它的福利性，這是社區(qū)服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)或目標(biāo)。即社區(qū)服務(wù)首先追求的是社會(huì)效益，而非具體經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)上的經(jīng)濟(jì)效益，這是與主要以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的商品化服務(wù)的根本區(qū)別。
4. 城市現(xiàn)代化發(fā)展賦予城市社區(qū)管理新的使命
首先，伴隨著城市居民生活水平的日益提高，他們將追求居住環(huán)境優(yōu)美、生活安全舒適、人際關(guān)系和諧、心情愉悅舒暢等高層次、高質(zhì)量的生活。其次，居民整體素質(zhì)的提高和國(guó)家民主政治向基層的滲透，廣大居民對(duì)政治生活的關(guān)心程度不斷提高，自治意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，對(duì)維護(hù)自己的合法權(quán)益越來(lái)越重視。再次，經(jīng)濟(jì)體制的改革使企業(yè)獨(dú)立法人實(shí)體不再承擔(dān)社會(huì)管理職能，原先的“單位人”逐漸脫離單位向“社會(huì)人”、“社區(qū)人”回歸。失去了單位依托的居民急需融人社區(qū)中，以尋求安全感、歸屬感和榮譽(yù)感。
此外，高新技術(shù)的發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷普及，既為社區(qū)管理提供了技術(shù)手段和便利條件，也對(duì)社會(huì)管理者的綜合素質(zhì)提出了更高的要求。
上述情況說(shuō)明，在“全能”政府“失效”和“萬(wàn)能”市場(chǎng)“失靈”的背景下，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社區(qū)的建設(shè)與管理，必須對(duì)舊的管理體制作相應(yīng)的調(diào)整。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確，在我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中以及城市管理體制改革中，政府與社區(qū)是共存與合作的關(guān)系，二者共同管理城市事務(wù)。
三、我國(guó)城市社區(qū)管理模式及其特點(diǎn)
目前，我國(guó)許多城市都在積極探索城市基層組織管理體制，尋木建立新的社區(qū)組織管理體制。在這一過(guò)程中遵循了兩個(gè)最基本的原則:一是“小政府、大社會(huì)”。政府并不是政府管理權(quán)威的弱化，而是要在功能合理定位的基礎(chǔ)上切實(shí)提高政府的行為能力和效率�！按笊鐣�(huì)”則是要把社會(huì)從國(guó)家的超�？刂浦薪饷摮鰜�(lái)，建立充分發(fā)育和健全的社會(huì)肌體，使社會(huì)有能力行使相應(yīng)的社會(huì)管理職能，承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)職責(zé)。二是要推進(jìn)基層民主建設(shè)，讓廣大居民享有參與社會(huì)管理的民主權(quán)利。有關(guān)學(xué)者經(jīng)過(guò)研究把我國(guó)現(xiàn)有的城市社會(huì)管理模式概括為三種，即行政主導(dǎo)型模式、半行政半自治型模式和自治型模式。并且認(rèn)為，行政主導(dǎo)型的社區(qū)管理雖然可以在較短的時(shí)間整合社會(huì)，但所構(gòu)造的社會(huì)與傳統(tǒng)體制具有同構(gòu)性。在這一體制下，政府難以超脫各種利益群體，專事履行公共管理職能。而社區(qū)居民自治型的管理模式應(yīng)當(dāng)是今后我國(guó)社區(qū)管理發(fā)展的方向。
筆者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)有的城市社區(qū)管理模式是不同城市從各自的具體情況出發(fā)，探索出的城市社區(qū)管理方法。今后，也不應(yīng)當(dāng)硬性規(guī)定同一的城市社區(qū)管理模式。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，城市現(xiàn)代化水平和可持續(xù)發(fā)展能力的不斷提高，城市社區(qū)的管理應(yīng)當(dāng)是在政府綜合協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，社區(qū)職能部門、社區(qū)單位、社區(qū)組織和社區(qū)居民的自我服務(wù)、自我管理。在這樣的社區(qū)管理中，政府發(fā)揮著綜合協(xié)調(diào)與主導(dǎo)作用，在培育社區(qū)、強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)、鼓勵(lì)社區(qū)參與、重建社區(qū)組織、加強(qiáng)社區(qū)規(guī)劃等方面，政府將發(fā)揮重要作用。同時(shí)，在社區(qū)的自我服務(wù)、自我管理過(guò)程中，可以使社區(qū)公共權(quán)力直接置于社區(qū)成員的監(jiān)督之下，從而進(jìn)一步促進(jìn)政府不斷改善自身的管理。
四、進(jìn)一步加強(qiáng)和完善我國(guó)的城市社區(qū)管理
城市社區(qū)的建設(shè)與管理已成為許多國(guó)家加強(qiáng)城市管理的一種必要手段。聯(lián)合國(guó)在20世紀(jì)50年代初就提出“社區(qū)發(fā)展計(jì)劃”，目前已有100多個(gè)國(guó)家在執(zhí)行全國(guó)性的社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，大力推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)與管理，是21世紀(jì)我國(guó)城市現(xiàn)代化建設(shè)的主要途徑。
我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)與管理的主要目標(biāo)是:(1)適應(yīng)城市現(xiàn)代化的要求，加強(qiáng)社區(qū)黨的組織和社區(qū)居民自治組織建設(shè)，建立起以地域性為特征，以認(rèn)同感為紐帶的新型社區(qū)，構(gòu)建新的社區(qū)組織體系;(2)以拓展社區(qū)服務(wù)為龍頭，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化和產(chǎn)業(yè)化，不斷滿足社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求;(3)改革城市基層管理體制，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制;(4)堅(jiān)持政府指導(dǎo)和社會(huì)共同參與相結(jié)合，充分發(fā)揮社區(qū)力量，合理配置社區(qū)資源，提高社區(qū)居民的整體素質(zhì)和社區(qū)的文明程度。努力建設(shè)新型的`現(xiàn)代化社區(qū)。
為此，我國(guó)城市社區(qū)管理應(yīng)不斷改革，以適應(yīng)城市社區(qū)管理的科學(xué)化與現(xiàn)代化。
1.重視和加強(qiáng)社區(qū)黨組織建設(shè)
在我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中，必須堅(jiān)持兩手抓、兩手都要硬。精神文明建設(shè)是建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分。社區(qū)黨組織是城市社區(qū)組織管理的領(lǐng)導(dǎo)核心，對(duì)于宣傳貫徹黨的路線、方針、政策和國(guó)家的法律法規(guī)，團(tuán)結(jié)、組織黨和居民完成本社區(qū)所擔(dān)負(fù)的各項(xiàng)任務(wù)，支持和保證社區(qū)居民委員會(huì)依法自治，發(fā)揮黨員居民在社區(qū)中的精英模范作用，發(fā)揮黨的凝聚力等，具有十分重要的作用。
2.理順政府行政管理系統(tǒng)的關(guān)系，健全社會(huì)自主管理系統(tǒng)的功能
城市社區(qū)管理具有多層次、多系統(tǒng)的特點(diǎn)。多層次是指城市政府的派出機(jī)構(gòu)—街道、居委會(huì)和居民代表形成一個(gè)縱向的多級(jí)管理體系;多系統(tǒng)，即政府行政管理系統(tǒng)、社區(qū)自主管理系統(tǒng)和生活服務(wù)管理系統(tǒng)形成一個(gè)橫向的管理
體系。它們相互交織在一起形成了一個(gè)立體的管理網(wǎng)絡(luò)。
管理在許多方面就是一種協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)好了管理的效能也就達(dá)到了。在社區(qū)管理*政府要盡快理順條塊之間的關(guān)系，確立條塊協(xié)作的管理體系。要加快完善自主管理系統(tǒng)和生活服務(wù)系統(tǒng)，建立符合現(xiàn)代化城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)自主管理和生活服務(wù)的發(fā)展規(guī)劃。
3.健全社區(qū)管理的法律制度
在現(xiàn)代化的城市管理中要做到政企分開(kāi)、政事分開(kāi)，其目的是為了更有效地管理，即由直接干預(yù)管理變?yōu)殚g接依法管理。因此，在社區(qū)管理中要健全法制建設(shè)，使社區(qū)管理在有序的法制軌道上正常運(yùn)行。要以法律形式確立新建立的社區(qū)管理委員會(huì)等決策組織的法人地位，賦予其相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，依法劃定與政府行為的邊界;通過(guò)各項(xiàng)制度確立社區(qū)內(nèi)各類組織的職權(quán)范圍及其相互關(guān)系，建立對(duì)各組織機(jī)構(gòu)工作的內(nèi)外監(jiān)督制度。
4.進(jìn)一步完善社區(qū)服務(wù)，逐步提升社區(qū)居民的民主參與意識(shí)
社區(qū)服務(wù)是城市社區(qū)建設(shè)與管理的重要內(nèi)容。近年來(lái)，社區(qū)服務(wù)在各個(gè)城市均有很大發(fā)展，許多城市都建立了服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、完善了制度、形成了比較規(guī)范的社區(qū)服務(wù)體系。在今后的社區(qū)建設(shè)與管理中，要逐步使社區(qū)服務(wù)功能由單一型向綜合型、粗放型向集約型、被動(dòng)型向主動(dòng)創(chuàng)造型轉(zhuǎn)變，由無(wú)償性、互助性服務(wù)向作為第三產(chǎn)業(yè)的社區(qū)服務(wù)業(yè)延伸發(fā)展，使社區(qū)服務(wù)成為拓展全面性社區(qū)建設(shè)的生長(zhǎng)點(diǎn)和拉動(dòng)力，成為安排就業(yè)的重要渠道。
社區(qū)管理是一種自我服務(wù)、自我管理，所以，要積極拓展居民參與社區(qū)活動(dòng)的渠道和途徑，充分表達(dá)個(gè)人對(duì)社區(qū)管理的要求和建議。通過(guò)建立社區(qū)服務(wù)志愿者隊(duì)伍，加大社區(qū)人力資源的開(kāi)發(fā)力度，提升居民的公益精神和奉獻(xiàn)精神。
5.加強(qiáng)社區(qū)管理隊(duì)伍建設(shè)，適應(yīng)城市現(xiàn)代化的需要
在城市社區(qū)建設(shè)與管理中，人是最關(guān)鍵的要素。在推進(jìn)城市社區(qū)管理改革和構(gòu)建城市社區(qū)管理模式的過(guò)程中，抓好管理隊(duì)伍的建設(shè)是至關(guān)重要的。目前，城市杜區(qū)管理隊(duì)伍在年齡結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)、觀念素質(zhì)、服務(wù)協(xié)調(diào)能力等方面，與現(xiàn)代化城市發(fā)展的要求有較大差距。為適應(yīng)新的形勢(shì)對(duì)社區(qū)管理隊(duì)伍的要求，要努力提高其整體素質(zhì)，對(duì)現(xiàn)有的管理人員要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、更新觀念、不斷學(xué)習(xí)新知識(shí)，創(chuàng)造性地開(kāi)展工作;要通過(guò)引進(jìn)人才，從年齡、知識(shí)和專業(yè)的角度出發(fā)，調(diào)整社區(qū)管理隊(duì)伍，從而使社區(qū)管理與城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。
6. 培育各類社區(qū)中介機(jī)構(gòu)，形成組織網(wǎng)絡(luò)
隨著社會(huì)管理重點(diǎn)由單位轉(zhuǎn)向社區(qū)，除了要繼續(xù)發(fā)揮政府的指導(dǎo)作用之外，必須大力培育社區(qū)中介組織。充分發(fā)揮居民委員會(huì)群眾自治組織在社區(qū)管理中的作用;引導(dǎo)各參政黨派和組織根據(jù)社會(huì)發(fā)展變化的情況，積極探索自身聯(lián)系社會(huì)、聯(lián)系群眾的組織和活動(dòng)方式;工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等都應(yīng)當(dāng)積極探索在社區(qū)建立各自的墓層組織并開(kāi)展活動(dòng)，以充分發(fā)揮社區(qū)的整合功能;要大力培育業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介組織、各類社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)和組織等社區(qū)自治組織和機(jī)構(gòu)。構(gòu)筑起以政府為主導(dǎo)、以社區(qū)為基點(diǎn)、以居民參與為核心的一體化網(wǎng)絡(luò)組織體系。
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